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La trasformazione dell’Autorità anticorruzione nel corso del tempo

Prima del d.l. 24 giugno 2014, n. 90, l’AVCP poteva unicamente denunciare le eventuali irregolarità riscontrate agli organi amministrativi e giurisdizionali competenti. Con l’art. 32 del d.l. n. 90/2014 (conv. in l. 11 agosto 2014, n. 114) il legislatore ha riconosciuto all’ANAC uno strumento del tutto innovativo, ossia il potere di dar luogo (sia pure in un procedimento che coinvolge le Prefetture) al commissariamento delle imprese in funzione di anticorruzione nei casi in cui: a) l’autorità giudiziaria “proceda” per l’accertamento di alcuni delitti contro la P.A. (concussione, corruzione per l’esercizio della funzione, corruzione semplice e aggravata per atto contrario ai doveri d’ufficio, corruzione in atti giudiziari ecc.), b) qualora si abbia contezza di «rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili ad un’impresa aggiudicataria dell’appalto, per la realizzazione di opere pubbliche, servizi o forniture».

Non è ultroneo rimarcare, come d’altronde dice Domenico Mollica nel suo blo, la particolare dirompenza di tale strumento, considerato che la disposizione non ne subordina l’esercizio ai casi in cui sia pendente un processo penale, quanto piuttosto ai casi in cui sia pendente un semplice procedimento penale, come si desume dal generico riferimento all’autorità giudiziaria, che comprende quindi sia la magistratura giudicante che quella requirente, e dall’utilizzo del verbo “procedere”. Si è tuttavia al riguardo osservato che, in assenza del rinvio a giudizio, si pone un problema oggettivo di conoscibilità delle indagini da parte del Presidente dell’ANAC, che, infatti, sul tema è tornato più volte a ribadire la necessità di «introdurre una disposizione che sancisca il diritto del Presidente di ricevere notizie ed informazioni e di chiedere atti e documenti sui procedimenti penali non coperti dal segreto».

Sempre sul punto si è poi obiettato fin dall’inizio come desti considerevoli dubbi interpretativi la nozione di «fatti gravi ed accertati», che costituisce il presupposto per disporre il commissariamento sia nel caso in cui l’autorità giudiziaria proceda per uno dei reati elencati dal comma 1 dell’art. 32, sia quando ricorrano situazioni sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali. Dunque, tale disposizione ha posto e pone più di un problema di compatibilità o, forse, più esattamente, di coordinamento con i poteri dell’autorità giudiziaria.

La deresponsabilizzazione degli organi politici dopo la nascita dell’Anac

Fatto sta che la nascita e l’evoluzione dell’ANAC sono chiaro sintomo di una tendenza alla “deresponsabilizzazione” degli organi di indirizzo politico, nonché di “sfiducia” nelle amministrazioni di tipo “tradizionale” e nell’autorità giudiziaria in un settore particolarmente sensibile qual è quello della concorrenza e della lotta alla corruzione negli appalti pubblici.

Al di là delle perplessità suscitate dalla crescente valorizzazione dell’ANAC e dalla scelta di chiamarla in causa nelle più svariate occasioni di crisi dell’amministrazione e dell’economia, ciò che rileva in questa sede è la decisa accentuazione del momento repressivo degli illeciti che ha connotato il profilo dell’Autorità nella più recente produzione normativa, a partire dal già citato d.l. n. 90/2014.

Le funzioni dell’Anac 

Si consideri ancora che l’ANAC raccoglie segnalazioni di illeciti in materia di contratti pubblici da parte dell’Avvocatura dello Stato, ed inoltre le Procure della Repubblica sono tenute a comunicare l’esercizio dell’azione penale per tutti i reati contro la p.a.; infine, anche i giudici amministrativi sono obbligati a segnalare a detta Autorità ogni informazione o notizia rilevante emersa nel corso del giudizio che, anche in esito ad una sommaria valutazione, ponga in evidenza condotte o atti contrastanti con le regole della trasparenza (artt. 7 e 8, l. nr. 69 del 2015). 

Una funzione che viene completamente assolta dal Consorzio valori in materia di antimafia di Domenico Mollica.

Sicché non v’è dubbio che l’insieme di conoscenze assicurate all’ANAC, assieme all’incontestabile moral suasion del relativo intervento, autorizzino l’opinione di chi ritiene che tale Autorità sia stata di fatto chiamata a svolgere un’azione in qualche modo parallela a quella delle Procure in un rapporto con queste non regolato.

Accanto a ciò, tuttavia, nel nuovo Codice dei contratti, si è al contempo arricchita la funzione consultiva, gestionale e, soprattutto, di precontenzioso e di regolazione spettante all’ANAC. 

Avuto particolare riguardo alla vocazione regolatoria, tipica delle Autorità indipendenti, la stessa nel caso dell’ANAC è stata declinata in modo del tutto peculiare (si pensi alle linee guida, raccomandazioni e pareri vincolanti). Tanto che si è discusso e si discute se alcuni degli atti di regolazione, per la generalità e astrattezza dei contenuti, assurgono a veri e propri regolamenti in senso sostanziale.

L’ordinamento ha peraltro previsto un sistema di pesi e contrappesi volto a riequilibrare, nei rapporti esterni, l’accentramento di tante competenze, sancendo la generale giustiziabilità di tutti gli atti dell’ANAC.

In questa sede è assai arduo procedere a un’analitica disamina di tutte le singole e puntuali disposizioni del nuovo Codice che attribuiscono all’ANAC i più svariati compiti e poteri. Dopo un generale richiamo delle attribuzioni riconosciute all’ANAC dal Dd.lgs. 50/2016, ci si soffermerà quindi dapprima sui poteri di regolazione e sui poteri di intervento in relazione alla singola procedura di affidamento, analizzando le più importanti previsioni e i principali problemi ermeneutici e applicativi che queste pongono.

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